O quadro jurídico que rege as duas bases permanece extremamente sólido e deixa a Chipre margens muito limitadas para questionar unilateralmente a sua presença
Chipre quer iniciar um diálogo com o Reino Unido sobre as duas bases britânicas em Akrotiri e Dhekelia e pode agora contar também com o apoio dos outros 26 países membros da União Europeia. O pedido foi feito publicamente pelo presidente cipriota Nikos Christodoulides após o recente ataque de drones que atingiu a base aérea de Akrotiri, trazendo de volta ao centro do debate o papel das instalações britânicas no contexto da crise do Médio Oriente. Falando na véspera da cimeira do Conselho Europeu em Bruxelas, Christodoulides disse: “Quando esta situação desagradável no Médio Oriente terminar, devemos ter um diálogo aberto e franco” com o governo em Londres “sobre o estatuto e o futuro das bases britânicas em Chipre”. O apoio político dos parceiros europeus reforça a posição de Nicósia, mas não altera o facto subjacente: o quadro jurídico que rege as duas bases permanece extremamente sólido e deixa a Chipre margens muito limitadas para questionar unilateralmente a sua presença. O ponto de partida é o Tratado sobre o Estabelecimento da República de Chipre, de 16 de agosto de 1960, assinado pelo Reino Unido, pela Grécia, pela Turquia e pela República de Chipre no momento da independência. Aquele texto define o território da nova República excluindo expressamente duas áreas, indicadas no Anexo A, que “permanecerão sob a soberania do Reino Unido”, nomeadamente Akrotiri e Dhekelia. O mesmo tratado estabelece também que a República de Chipre “coopera plenamente” com Londres para garantir a segurança e o funcionamento eficaz das bases e o pleno gozo pela parte britânica dos direitos decorrentes do tratado. Por outras palavras, não se trata de simples instalações militares estrangeiras presentes no território de um Estado soberano em virtude de uma concessão revogável, mas de áreas sobre as quais o Reino Unido mantém a sua própria soberania territorial.
Contudo, há um aspecto que também mostra os limites, pelo menos políticos, da posição britânica. Numa declaração anexa ao tratado, o Reino Unido comprometeu-se a não desenvolver bases para fins que não sejam militares, a não estabelecer colónias ou novos colonatos, a não estabelecer atividades comerciais que não sejam as relacionadas com requisitos militares e a não estabelecer portos e aeroportos comerciais ou civis. Estes elementos não apagam a soberania britânica, mas indicam que esta foi acompanhada desde o início por limites e compromissos políticos precisos, concebidos para evitar que áreas soberanas se transformassem numa continuação clássica do domínio colonial. É precisamente nesta tensão entre a soberania britânica e a promessa de não colonização que se baseia parte da mais recente narrativa cipriota. Hadjigeorgiou, deste ponto de vista, coloca a questão numa continuidade histórica muito explícita entre o período colonial e a estrutura atual. “Como se sabe, Chipre era uma colónia britânica antes de 1960. O tratado estipula que a República de Chipre obtenha a independência, enquanto as duas áreas soberanas permanecem territórios do Reino Unido”, observa. Na verdade, continua ele, “estas áreas ainda são colónias: o seu estatuto não mudou. Antes de 1960 toda a ilha era uma colónia, hoje cerca de 3 por cento do território é”. É uma interpretação relevante, porque reflecte perfeitamente as afirmações do próprio Christodoulides, que definiu as bases como uma “consequência colonial”, sem dizer abertamente que o seu objectivo último é a sua remoção total.
Além disso, a questão não é apenas jurídica ou simbólica, mas também tem uma dimensão muito concreta. Mais de dez mil cidadãos cipriotas vivem nas duas bases britânicas de Akrotiri e Dhekelia. O presidente cipriota recordou explicitamente estes dados para justificar o pedido de esclarecimento dirigido a Londres, sublinhando que o governo de Nicósia tem uma responsabilidade direta para com estas pessoas e que, por isso mesmo, tem um interesse legítimo em conhecer com precisão os métodos e finalidades da utilização das instalações britânicas. A controvérsia cresceu após o ataque de drones a Akrotiri, que, segundo informações que surgiram, atingiu um hangar onde também estavam localizados aviões espiões U-2 dos EUA, alimentando temores em Chipre do envolvimento indireto da ilha nas tensões regionais. Um porta-voz do governo cipriota lamentou a ausência de “qualquer esclarecimento claro” por parte do lado britânico de que as bases serão utilizadas exclusivamente para fins humanitários.
Em termos de direito internacional, o problema de Nicósia continua muito claro. A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados estabelece, no artigo 54.º, que a extinção de um tratado ou a retirada de uma parte pode ocorrer quer de acordo com as disposições do próprio tratado, quer “a qualquer momento com o consentimento de todas as partes”. O Artigo 56 acrescenta que se um tratado não contiver disposições sobre a sua extinção ou não prever a denúncia ou retirada, não está sujeito a denúncia ou retirada, exceto em casos excepcionais. À luz dos textos existentes, o Tratado de 1960 não oferece uma cláusula simples para a denúncia unilateral por parte de Chipre. Isto não significa que a sua superação seja juridicamente impossível em absoluto, mas implica que uma medida unilateral de Nicósia seria, pelo menos no papel, extremamente fraca e facilmente contestável. É por esta razão que o caminho mais realista para Chipre não é um ato unilateral, mas sim uma negociação político-jurídica com o Reino Unido. Uma primeira opção concreta é abrir uma negociação bilateral que visa redefinir o estatuto das bases, reduzir a sua extensão ou, a longo prazo, obter a sua restituição total ou parcial. Esta não é apenas uma hipótese teórica: em 2009, o Reino Unido disse que estava pronto para ceder quase metade do seu território soberano a Chipre como parte de um possível acordo para a reunificação da ilha. Londres não questionou o princípio da sua soberania na altura, mas mostrou que uma renúncia parcial, no contexto de um compromisso político mais amplo, era considerada imaginável. Uma segunda opção consiste em inserir o dossiê das bases numa negociação mais ampla sobre a futura estrutura de Chipre, transformando-o numa componente de um compromisso global sobre segurança, reunificação e relações estratégicas na ilha.
A terceira opção, a mais actual a nível político hoje, é a europeização da questão. As conclusões do Conselho Europeu mostram-no claramente: no capítulo dedicado ao Médio Oriente, os líderes registaram a intenção de Chipre de iniciar uma discussão com o Reino Unido em bases britânicas e afirmaram que estavam prontos a prestar assistência. É um passo politicamente importante porque transfere a questão de um nível meramente bilateral para um nível europeu. Mas aqui Hadjigeorgiou introduz um elemento de forte cautela: “Não creio que a União Europeia possa ter um papel. Não se enquadra nas suas competências legais e não é uma questão sobre a qual a UE tenha particular interesse ou capacidade de intervir.” No essencial, Bruxelas pode oferecer apoio político e diplomático, mas não pode, por si só, alterar uma estrutura baseada nos tratados de 1960. Segundo o académico, o peso da opinião pública interna também deve ser reduzido. “Não creio que os cipriotas estejam particularmente satisfeitos com esta situação. No entanto, não é a principal prioridade da população”, explica. A questão central, acrescenta, “para a maioria dos cipriotas é a resolução do problema de Chipre, ou seja, a presença de tropas turcas na ilha”. Por esta razão, “é pouco provável que a República de Chipre questione os interesses jurídicos relacionados com as bases, não porque sejam populares, mas porque não representam uma prioridade nesta fase”. Mesmo que o descontentamento cresça, “é pouco provável que isto conduza a resultados concretos. O Reino Unido não tem motivos para negociar, nem uma obrigação legal para o fazer. Na verdade, detém todas as alavancas”.
Quanto aos possíveis cenários de mudança, Hadjigeorgiou identifica essencialmente dois. A primeira é uma escolha autónoma britânica: “A primeira é o Reino Unido decidir que as bases já não são úteis”. Nesse caso, explica, “o Tratado fundador prevê que eles podem ser devolvidos à República de Chipre. Chipre tem um ‘direito de preferência’: Londres pode oferecê-los a Nicósia”. Mas esta é, na sua opinião, uma hipótese “improvável”, porque os Sba “representam de longe o mais importante posto militar britânico no Médio Oriente”. O segundo cenário seria, em vez disso, um desafio jurídico mais amplo, no modelo do precedente de Chagos. “Há um precedente: o parecer consultivo do Tribunal Internacional de Justiça sobre as Ilhas Chagos”, observa Hadjigeorgiou. “Vejo muitas semelhanças entre o caso de Chagos e o das bases em Chipre.” Em teoria, conclui ele, “Chipre poderia usar esse precedente para iniciar um processo de renegociação ou descolonização, no modelo das Maurícias”. Mas mesmo aqui prevalece a prudência: “Não é certo que tenha sucesso e, acima de tudo, é pouco provável que Chipre queira seguir este caminho, porque significaria entrar em conflito com o Reino Unido”. A conclusão, portanto, é dupla. Por um lado, o apoio da União Europeia fortalece politicamente a posição de Nicósia e dá visibilidade ao seu pedido de abertura de um confronto com Londres. Por outro lado, o controlo legal das bases permanece firmemente nas mãos do Reino Unido. Chipre pode tentar negociar, pode tentar internacionalizar a questão e pode alavancar o contexto geopolítico alterado, mas dificilmente será capaz de impor autonomamente uma revisão rápida de uma das estruturas mais delicadas herdadas da independência em 1960.
